新型城镇化建设是中原经济区推进“现代化、工业化、城镇化”协调发展的突破口，是缩小城乡差距、统筹城乡发展的关键点。笔者经调研发现在城镇化建设中现行土地征收补偿制度在开发土地资源、合理利用土地，切实保护耕地方面起到了积极的作用，但随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，城镇化进程需要征收大量土地，相关法律法规对土地征收补偿的标准规定不科学，补偿方式单一，补偿救济程序存在诸多不足，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分的补偿，引发土地征收补偿纠纷，因此现行土地征收补偿制度成为制约城镇化建设的一个重点和难点。

    一、目前土地征收补偿的现状及调研情况

    河南省政府为进一步完善征地补偿安置机制,切实维护被征地农民合法权益,2009年出台了《河南省征地区片综合地价标准》。征地区片综合地价是针对土地确定的综合补偿标准，包括土地补偿费、安置补助费和社会保障费用，不包括地上附着物和青苗补偿费。征地区片综合地价由各地政府根据经济发展条件、居民生活水平、土地供求关系等因素决定，综合考虑了物价上涨、区位条件、人均土地数量、当地群众对土地依赖程度等各种因素，并聘请高等院校、科研机构专家对初步意见进行测算、评估，各地通过听证会的方式，充分听取了各界群众意见的基础上制定的征地区片综合价，这一标准比较符合我省发展实际，经调研发现政府公布征地区片综合价后，征地补偿标准公布、公开，可以避免同地不同价的现象出现，被征地户自己可以在网上查看土地的市场价，避免被征地户对政府的不信任，但目前征地仍然存在的很大的难度。

    笔者对近年来法院审理的涉及征地补偿引发的纠纷进行归纳整理。

    （一）土地补偿款并未实际补偿给失地农户而是按村民自治的原则，经召开群众代表会议协商后将补偿款平均分给全村村民,后在全村范围内调整土地，引发纠纷。

    案例一：2007年因高速公路连接线占用位庄乡石佛村的土地，该村委会将征地补偿款平均补偿给全村村民后，又对该村的土地进行调整，但调整土地未经过县、乡相关部门批准，该村村民的土地有原来的一亩三分地，变更为一亩地，该村一村民因不同意调整土地拒领补偿款，要求法院判决村委会交回其原承包地。

    （二）土地征收程序不公开、不透明，农户对征收土地缺乏知情权、参与权。村委会干部从乡政府领取土地补偿款后，未一次性补偿给失地的农户，没有给农户支付安置补助费。而是以租代征的方式按租金每年支付农户，有挪用土地补偿款的现象。

    案例一：2004年获嘉县土地储备中心租赁朱庄村477.83亩土地，租期30年，租金以600元为基数每年增长5%,2007年10月20日，获嘉县国土资源局又与朱庄村签订征地补偿协议，以每亩20413.2元征用该块土地。朱庄村未将补偿款一次性发放到失地户，而是仍延续原来租金形式支付失地农户补偿款，2009年底该村统一调整土地减少人均耕地，2010年3月份该村村民朱新仁向法院起诉要求朱庄村委会支付租金，归还原来耕地。案例二：2007年6月份获嘉县国土资源局征用桑葛庄村集体土地15亩，共补偿306198元。时任村委会主任张林杰将25万元土地补偿款挪用搞运输经营，未召开村民大会或村民代表会议，也未得到上级领导同意，从乡财政所凭花名册取走了该款，也未让农户签名认可。2007年6月25日，桑葛庄村委会与占地承包户签订了土地补偿协议，约定村委会从2007年6月27日起到2008年6月27日补偿农户650元/每亩，2008年6月27日以后每年的赔偿额根据市场物价调整浮动，此款由张林杰负责，该案最终判决张林杰构成挪用公款罪。

    （三）土地征收补偿过程的不公开性，农民所得土地补偿款与政府的土地出让金相比差距较大，被征地农户不满意。

    案例：2013年5月份亢村镇亢北村20余户村民向法院起诉主张2011年村委会征地没有经过村民大会讨论、补偿标准不透明、同村的补偿标准不一样，每亩按28000元左右补偿，农户称2013年5月份才得知开发商每亩给政府的价款是108000元。该案在立案前组织亢村镇政府和亢北村的干部与群众协商解决，法院最终未立案做实质处理。

    笔者针对走访调查情况及法院受理的相关土地征收补偿的案件，结合目前的区片综合价补偿方式，分析土地征收补偿制度存在的问题及其原因，并提出个人的建议。

    二、土地征收补偿存在的问题及原因

    从以上四个案例结合笔者的走访调研情况，归纳出土地征收补偿制度农户反映较多的是土地征收补偿费较低；征收工作透明度不高，甚至有的农户对自己的承包地是出租还是被征收的状况不清楚，这说明目前土地征收公开透明度不够，有挪用土地补偿款的现象；补偿款分配方式不统一；征地安置补偿方法单一，未能从根本上解决失地农户后顾之忧等问题等。

（一）土地征收补偿费标准低。

    大部分农户对补偿款标准不满意，认为该款不足以保障失地农户的就业及今后生活保障，且政府从农户手中征地的价格，与政府出让的价格相比差距太大，如案例三，按区片综合价当地政府向农户征收约3万元/亩，但政府出让时价格约为10万元/亩。依据《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。被征收土地的原有用途，一般认为是指原土地用途，对于农民土地来说就是 “种植农作物”的用途，征用耕地的土地补偿费目前的补偿标准有“年产值倍数法”和“征地区片综合价法”，这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，这种规定对于被征地的农民来说是明显不合理的，第一，这一补偿标准仅将补偿限于直接损失，而间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，向农民征收土地时以粮食的价格来计算补偿，根本不足以填补农民所遭受的损失；第二，目前粮食价格受国家控制，价格较低，以原有用途和年产值作为补偿标准是不科学、不合理的。目前土地的征收补偿费用远远低于各级政府的土地出让价格。正如农业部长韩长赋所言，土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。第三，没有考虑到土地的区位和商业价值。土地的价格应受多种因素的影响和制约，比如当地的经济发展水平、土地所在的区位、交通条件等等，发达地区和欠发达地区的差别是很大的，征收补偿时不考虑到这些因素，补偿的结果肯定是不合理的。第四，没有考虑到土地未来的增值因素，也使被征地者受到了一些损失。

    河南安阳市金土地价评估事务所有限责任公司杨云指出“年产值倍数法”和“征地区片综合价法”，这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价格的补偿，其实质是一种非等价交易关系”。杨云认为，从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及对土地资源及其地上投资、搬迁居住等几个方面的补偿，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身增值、预期收益、养老保障、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现。

    （二）征地工作程序透明度不高。

    征地过程中镇政府与村委会一般是在村民代表中征求意见，并不对全部农户逐一征求意见，政府发布公告一般是在网上，而村委会部分通过广播的形式公告征地事宜，导致部分被征地户不知道发布公告的情况，从调研及前述案例可以看出，地方政府、村委会在征用土地前后工作的透明度不够，没有体现“公开、公平、公正”的原则，缺乏征收补偿的正当法律程序。《土地管理法》仅规定征地补偿安置方案的公告程序，尚无法律规定征地前就补偿安置方案及补偿价格的先行协商程序、征收补偿听证程序。政府在征收农村集体土地前基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序等等。

    （三）土地补偿款分配方式不统一。

    按照《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》等相关规定，土地补偿费应主要用于被征地农户，任何组织和个人不得以任何名义侵占被征地农户依法享有的土地补偿费,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,剥夺、侵害其依法享有的土地补偿权益。已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户,其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。但从法院受理的涉及土地征收的案例可以看出，各村对土地补偿款的分配方式多样化，一种方式为：将土地补偿款分给失地农户；第二种方式为：将土地补偿款平均分给全村农民，然后统一调整土地；第三种方式为：土地补偿费由村委会控制，以租赁的形式每年给失地农户租金。显然按第二种方式补偿不符合省政府的要求补偿款分配方案，而是运用村民自治的方式，该方式从长远考虑，失地农民不将永久失地，而是全村农民耕地总量上的减少，由于在推进城镇化进程中征收农民土地可能会成一种常态，按这种方式可能每年该村都要调整土地，按照土地管理法的相关规定农村土地承包经营期限为30年，案例一中该村民因不同意调整土地起诉到法院，按照法律规定不允许调整土地，但该村因修高速公路占地，征地补偿款又平均发放到该村农户，调整土地又成为必然，但严格按照法律规定不允许调整土地，为了村里的稳定，乡、村两级政府找到法院协调该案，法院判决处于两难。按第三种方式发放补偿款，没有将补偿款直接发给被征地的农户，而是在土地被征收后以租金的形式每年给付农民少量的补偿款，将补偿款挪作他用，一旦挪用资金投资失败，以后每年的租金无法给付失地农民，将会造成大量的不稳定因素。且以租金的形式支付农民补偿款，失地农民实际上无法按照法律规定领取安置补助费、社会保障费用，严重损害的了失地农民的合法权益。目前按照什么标准进行分配，法律法规没有做出强制性规定，由于不同的分配标准会影响不同群体的利益，补偿分配常引起争议和诉讼。　

    （四）征地安置补偿方法单一。

    按照法律规定征地补偿安置的方法有货币安置、就业安置、留地安置等多种方法，且要求安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但对目前土地征收补偿现状分析，征地区片综合地价标准由征地补偿安置费和社会保障费组成,征地时大多是按照区片综合价确定的基数一次性补偿给农户，对于征收补偿后的重新就业、生活方式的转变等问题考虑的不多，失地户中少部分个体经营户因需要周转资金对一次性货币安置持满意态度，部分以种植为生活来源的农户，失去土地后没有了赖以生存的生活来源，对一次性货币安置不满意。从以上分析可以看出一次性货币补偿存在弊端：第一，金钱补偿只考虑到了眼前的利益，只能一时解决被征地农民当前的生活问题。随着时间的推移，由于补偿没有与社会保障制度衔接补偿费用又偏低，一次性补偿款到农民手中早晚有用完的时候，补偿款一旦被用完，农民就失去了生活来源，从而形成社会中的不稳定因素。第二，虽然失地农民获得了一次性的金钱补偿，但以后的工作就业还是很大的问题。当获得金钱补偿后，农民就被推到了劳动力市场。当前就业形势紧张，而且农民的生活保障、医疗机制很不完善。所以导致了农民失地后没有收入来源，从长远上看失地农民的生计存在很大的不确定因素随着时间的发展必然会形成一个巨大的社会问题。

    三、完善农村土地征收补偿法律制度的几点建议:

    （一）提高土地征收补偿的标准

     我国的法律、法规规定了征收土地要保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，以及制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等相当于市场因素的情形，但是市场价值通过何种规范的价格评估体系进行认定，农民原有生活水平不降低是现在还是也包括将来，补偿项目也并没有增加，以保证被征地农民原有生活水平不降低作为标准是不够的。农村土地征收补偿是以牺牲农民对土地的长久使用权和收益的保障为代价换来的补偿。这可能关系到这一代农民甚至下一代农民的利益问题。对农民的补偿应以公平原则为指导，按照市场价格确定征地补偿价格，同时参考被征收土地潜在的收益和其他损失，保障被征地农民的长远生计。具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

    河南安阳市金土地价评估事务所有限责任公司杨云分析认为，“集体土地参与一级开发是未来集体建设用地参与土地市场运作和收益分配的可行方式之一”。因此他建议，应该按照被征土地“未来用途”来测算被征地农民应分配利益，并进行合理补。

    (二)建立简便、严格、透明的土地征用程序

    针对目前被征地农民参与权缺失，土地征用程序不透明引起纠纷较多的实际情况，建议制定详细具体的土地征收程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一、征地前就补偿安置方案及补偿价格先行协商作为征地的前置程序，尊重被征地农民意愿，确保其参与权、谈判权；二、设立征收补偿过程中的通知、公告与听证等正当法律程序，保障被征地农民的知情权、听证权、异议权。组织包括征收土地利害关系人、用地单位、拟被征地的村民等参加的听证会，为避免听证过程化，流于形式，法律要明确规定村民的意见对是否允许征地起决定作用；三、补偿费用发放过程要透明，土地补偿费总额、被征地农民得到的比例、村集体留存的比例，均要予以公示，村集体留存的土地补偿费支出公开，以避免征地补偿费截留、挪用；四、司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济,通过司法权制约政府的土地征收行为。

    （三）统一土地补偿款分配方式

    河南省人民政府办公厅制定了《关于规范关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》等相关规定，规定土地补偿费应主要用于被征地农户，任何组织和个人不得以任何名义侵占被征地农户依法享有的土地补偿费,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,剥夺、侵害其依法享有的土地补偿权益。已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户,其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。但由于没有法律的强制性规定，相关村委会收到补偿款后分配方式不一，因此土地补偿款分配方式不统一的根结在于土地补偿款分配缺乏统一的依据。因此出台一部完备的、操作性强的有关土地补偿款分配的法律，解决土地补偿款“如何分”、“分给谁”、“分多少”的问题是十分必要和迫切的。

  （四）完善补偿安置和社会保障法律制度。

    目前征地补偿实行货币化一次补偿,没有从根本上解决失地农民的后顾之忧,据调查，大多数农民比较赞成长期获取补偿的方式，因此要求创新并完善土地征收补偿方式，建立实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，将失地农民纳入城镇社会保障体系，实行低保按月发放最低生活保障费等形式；另外，在征地补偿费普遍提高的前提下进行基础设施建设，必然造成国家或其他用地单位一次性支出大笔资金，而影响工程开工，因此可以实行多样化实物补偿，如按月、季、年发放方式，探索留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿等多种补偿安置方式，强化对被征地农民生存权与发展权的长久保障。 2008年11月份河南省财政厅、河南省国土资源厅、河南省劳动和社会保障厅联合制定了做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见，征地过程中应落实好就业服务、职业培训、社会保障、养老保障、医疗保险等各个方面的相关规定，目前对此缺乏法律的统一规定，落实不到位，因此建议出台法律细化推进失地农民社会保障体系的相关规定。